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            旅游法制建設的新起點

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            來源:2013、5、6中國旅游報閱讀次數:4814時間:2013-05-07

                □劉衛

                總結改革開放30多年來的經驗,可以得出這樣一個規律:隨著社會經濟活動的不斷發展,需要制定相關的法律對該種經濟活動進行規范。相關的法律制訂頒布實施后,又會促進經濟活動健康發展。用“唯物辯證法”的觀點可以這樣說,“經濟活動決定了法制建設,法制建設反作用于經濟活動,或者說法制建設對經濟活動具有能動作用。”

                舉例說明:

                ⒈我國第一部民商法《民法通則》(1986年4月12日)

                制訂該法的目的是:為了保障公民、法人的合法民事權益,正確調整民事關系。

                當時的情況是:自改革開放以來,經濟活動越來越豐富。當時參與經濟活動的主體有:個體工商戶、集體企業、全民企業、社團組織、政府機關等。這些經濟活動主體到底是什么關系?是國家、集體和個人的關系,還是平等的關系?發生糾紛后,解決糾紛有沒有時效限制?這些問題都亟待解決。《民法通則》就是為了調整這些經濟主體之間的民事關系而制定的。《民法通則》頒布后,私人雖然不能成立公司,但可以注冊個體工商戶從事經營活動,并且法律地位與企業、社團、機關是平等的。《民法通則》促進了個體經濟的繁榮。當時的萬元戶成為社會羨慕的對象。

                ⒉《公司法》(1993年12月29日)制訂該法的目的是:為了規范公司的組織和行為,保護公司、股東和債權人的合法權益,維護社會經濟秩序,促進社會主義市場經濟的發展。

                當時的情況是:小平南巡講話后,中國興起了新一輪的經濟建設高潮。一大批人從體制內下海經商。當時許多人要設立公司還必須掛靠在全民企業或集體企業,導致公司產權不清晰,限制了公司經營發展。《公司法》頒布,規定了有限公司、國有獨資公司、股份公司的設立、管理以及融資上市的內容,提高了公司管理水平,推動了公司迅速發展。許多公司通過融資上市的方式,從社會上募集資金,使公司規模迅速擴大。公司規模擴大,提升了公司的生產能力,又進一步促進了經濟發展。

                ⒊《中華人民共和國城市房地產管理法》(1994年7月5日)

                制訂該法的目的是:為了加強對城市房地產的管理,維護房地產市場秩序,保障房地產權利人的合法權益,促進房地產業的健康發展。

                當時的情況是:我國進行城鎮國有土地有償使用制度改革和房地產綜合開發建設體制改革以來,我國房地產業迅速崛起。但隨著房地產業的迅猛發展,也出現了一些亟待解決的問題,主要是:房地產市場機制不健全,交易不規范,房地產產權不清晰,權利人權益得不到保障。《城市房地產管理法》頒布后,明確了房地產產權歸屬、交易流程,促進了房地產業的健康發展。后來,又配合政府推出的住房制度改革,我國房地產業得到飛速發展。現在房地產業已經是國民經濟的支柱產業之一。

                法律在實施過程中可以被調整

                以《旅行社條例》為例,2009年《旅行社條例》頒布,當時許多旅行社企業對條例的處罰規定感到擔心,害怕條例的實施會嚴重損害旅行社企業的活力。

                例如:《條例》第55條規定,未與旅游者簽訂旅游合同;未取得旅游者同意,將旅游業務委托給其他旅行社,處2萬元以上10萬元以下的罰款;情節嚴重的,責令停業整頓1個月至3個月。

                還有,《條例》第59條規定,拒不履行旅游合同約定的義務的;非因不可抗力改變旅游合同安排的行程的;欺騙、脅迫旅游者購物或者參加需要另行付費的游覽項目的,處10萬元以上50萬元以下的罰款;情節嚴重的,吊銷旅行社業務經營許可證。

                可以說,條例規定是很嚴格的,處罰手段是很嚴厲的。但就目前來看,不簽合同、擅自轉團、變更行程和要求旅游者參加另行付費的項目,欺騙、脅迫購物等事情還是時有發生,旅游主管部門并沒有對全部的違反規定的行為進行處罰。可以說,旅游行政管理部門在執行《條例》的過程中放寬了法律的尺度。《條例》在執行的過程中被調整了。

                究其原因可能有很多,例如:旅游者不投訴,行政機關怕處罰不當引發行政復議和行政訴訟以至于國家賠償等。

                法律有一個自我完善的過程

                以刑法為例,1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過,1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂,根據《中華人民共和國刑法修正案(一)》(1999年12月25日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過)修正,根據《中華人民共和國刑法修正案(二)》(2001年8月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過)修正,根據《中華人民共和國刑法修正案(三)》(2001年12月29日中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過)修正,根據《中華人民共和國刑法修正案(四)》(2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過)修正,根據《中華人民共和國刑法修正案(五)》(2005年2月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過)修正,根據《中華人民共和國刑法修正案(六)》(2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過)修正,根據《中華人民共和國刑法修正案(七)》(2009年2月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過)修訂,根據《中華人民共和國刑法修正案(八)》(2011年2月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過)修訂。刑法是我國修訂次數最多的法律。這主要因為刑法要適應我國不斷發展的經濟現狀。例如,以前刑法規定的“投機倒把”罪,在1997年修訂后該罪被取消。

                不僅刑法頻繁被修訂,公司法頒布之后也進行了3次修訂。

                《旅游法》出臺,不是旅游法制建設的結束,而是旅游法制建設新的開始。沒有一部法律是完美無缺的。任何一部法律都需要不斷地修訂、完善,以適應不斷發展的社會經濟。因此,可以預見,《旅游法》將來也會被修訂。而每一次修訂,也是《旅游法》自我完善的過程。

                (本文作者為中國旅行社協會法律顧問團主任、觀韜律師事務所律師)

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