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            從市場失靈到政府失靈---論官兵捉強盜的游戲

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            來源:宋斌博客 2013.09.12閱讀次數:19877時間:2013-09-13

                 時間截止到今日,二十多年來中國的旅行社業界發生了兩件大事,我們可以用一個最簡單的事例進行一下描述。從1991年開始,中國公民泰國游價格從五千多元開始(香港起止價),一路往下降價,到2004年達到零負團費的頂峰,打開報紙廣告看泰國游價格都是一千多元,999元的價格都屬于常態,最低還有99元游泰國。
                但我說的第一件事情并不是指這個,而是在1996年的時候,我們曾經在《同業通訊》中號召市場拒絕零負團費,不做購物不做自費。我們帶頭打出了品質游價格,比當時的市場價高出來大約不到兩千元。那時候我們到處發倡議書,但卻很清楚地記得,鼓掌者眾多、應和者寥寥。一些旅游界老人可能還記得那段歷史,明知道所做的一切傷害了消費者利益,但是單憑你一己之力,無法撼動全局。一直到今天,對于零負團費誰無怨言?業內正直人士誰都寢食難安。
                照道理說,市場經濟那只“看不見的手”,不是應該能夠自動調節需求和價格的關系嗎?但我們看不到。出于社會責任感,報個真實價格卻沒人看;偷雞摸狗的茍且做法卻能大行其道,賺到缽滿盆滿。雖然多少年來,政府“官兵捉強盜”一日未停,但總也解決不了問題。當時的疑惑是:自由市場經濟,怎么沒法自我調節了呢?
                第二件事情就是在今年,新《旅游法》隆重出臺。一時間風聲鶴唳,山雨欲來風滿樓。由于社會各界對旅游法的解讀出現了各式版本,業者為避免風險計,旅游市場價格急速反彈,泰國游價格一舉突破1991二十二年前的水平。
                治理零負團費勢必形成價格的回歸或漲價,毫無疑問十分正確!中國旅游業的未來初露曙光。但如果出現“漲價過度”,就算在短期內,即使為了矯枉過正的需要,可能也將對旅行社業造成極大的影響。讓我們來看一組數據,看看目前情況是否呈現負面的“漲價過度”?(作者按:原以為讀者都能看懂,昨日于中央臺錄制節目時,突然發現有媒體和游客居然認為是旅行社“借機抬價”。無語!本無需解釋的事,在此特別說明:漲價只與成本和風險有關,而與“哄抬物價”沒有半毛錢關系!)
                香港和臺灣的出境旅游,在其剛開放的前五六年,同樣出現過“零負團費”的情況。但是最近十幾年來,消費市場已趨成熟,旅游信息十分透明,應該說港臺是我們整治零負團費現象的學習榜樣。今年十月份,香港人游泰國的5日游團費是2200-3600港幣(香港康泰),地接費約一千多元人民幣;臺灣人游泰國的5日游團費是20000新臺幣左右(臺灣雄獅),地接費約不到兩千元人民幣;深圳出發經香港游泰國的六日游團費約6800元(深圳某社),地接費含利潤逼近五千元人民幣。
                廣東省游客赴香港報名參團,歷史上由來已久,在報名手續上不存在什么障礙。如此巨大的團費差價,勢必造成廣東省游客外流,甚至影響到華南地區游客。旅游業者擔心隨之而來的“骨牌效應”將會陸續呈現。消費者已經表現出來“拒絕新價”,他們不是拒絕漲價,而是拒絕脫離實際的高價。國慶過后的旅游咨詢門可羅雀、有價無市;航空公司開始減少航班,經濟損失在繼續擴大;旅游從業人員開始出現退出行業的苗頭,營業部停業或轉讓,大批導游領隊將面臨暫時性下崗威脅;團體使用酒店、旅游大巴等,尤其在境外,將大批歇業;各旅行社將面臨艱巨的做員工思想工作的任務,以防不穩定因素出現……政府介入了市場,應該是符合市場經濟學原理的,但為什么現在走的第一步,卻面臨巨大的考驗呢?

                這讓人想起歷朝歷代的“官兵捉強盜”游戲。平日里捉強盜,越捉越多;運動式捉強盜,寧可錯殺一千、不放過一個;哪一天不捉了,強盜又泛濫成災!歷史的錯誤在于體制,而我們旅游界的上述兩件事,也一定存在沒說清楚的原因,讓我們細細分析一下。

             

            市場失靈
                市場經濟那只“看不見的手”,在過去二十年里無法整治“零負團費”現象,無法建立起旅游價格與需求的正常關系,反映出來的是經濟學中“市場失靈現象”。
                市場失靈(market failure)概念,原指由于市場壟斷和價格扭曲,或由于信息不對稱和外部性等原因,導致資源配置無效或低效,從而不能實現資源配置零機會成本的資源配置狀態。現在也通常被用于描述市場力量無法滿足公共利益的狀況。經濟學家使用模型化理論解釋市場失靈的二個主要原因為:成本或利潤價格的傳達不暢影響了個體經濟市場決策機制;以及次佳的市場結構。
                嚴格來說,市場失靈原理并非討論旅游業在無政府介入時發生的市場失序現象,而是講《反不正當競爭法》和《反壟斷法》表述的行業及行政壟斷下的市場失靈現象。比如微軟的行業壟斷,或中國電信和石油行業涉嫌的行政壟斷,又或者旅游特許經營制度涉嫌的行政壟斷,他們造成的部分市場失靈。但由于旅行社行業在前20年由于政府管理不夠到位及準確,導致的市場失靈現象與此結果相同,因此我們也將“零負團費”泛濫的現象稱為“市場失靈”。
                大家都知道,現代西方經濟學研究的微觀經濟關系就是企業、消費者、政府三者的關系。僅討論企業和消費者兩者關系的古典經濟學派早已過時。現代經濟若缺乏政府的介入,將是一件不可想象的事。在旅行社業務中,價格和需求呈現的雖然也是一條交叉線,但是這條交叉線是在高位還是低位,卻是由企業和消費者兩者獲知的信息“是否對稱”造成的。政府在其中起到的最大作用,應該就是“告知信息”和“制訂標準”兩件事。這樣才構成了現代微觀經濟中的穩定三角關系。
                由于經濟活動參與人的信息獲知程度是不同的,一些人可以利用信息優勢進行欺詐,這會損害正當的交易。當人們對欺詐的擔心嚴重影響交易活動時,市場的正常作用就會喪失,市場配置資源的功能也就失靈了。此時市場一般不能完全自行解決問題,為了保證市場的正常運轉,政府需要制定一些法規來約束和制止欺詐行為。
                若是政府作用缺失,或政府作用不到位,市場力量將“無法滿足公共利益”,也就造成了“市場失靈”。從1997年開始,國家旅游局就開始出臺一系列反零負團費的法規文件,但對零負團費的定位在理論上就開始出現偏差,導致在落實執行的時候,定位定性困難;同時在打擊和執法過程中,未明確零負團費的源頭,因此錯偏方向,重打擊而輕“在消費市場的信息公示力度”,導致整治效果不佳。
                冰凍三尺非一日之寒,十幾年的零負團費現象未除,旅行社行業自然就進入了根深蒂固的“購物和自費”運營模式。旅游者的消費利益受到侵害已成常態,這完全是非常令人遺憾的一種“市場失靈”!因此,旅游業強烈呼吁政府的強勢出擊,《旅游法》的適時出臺,確實符合旅游者和旅游經營者的根本利益。
             
            政府失靈
                新《旅游法》是一部可打九十分的好法律。但是在行將實施之初,為什么卻出現那么多的波折和非議呢?是法律本身有瑕疵,還是在法理解讀和執行標準上存在問題呢?是非對錯當然必須以事實為依據,實踐將是檢驗真理的唯一標準。我們會看到,以目前的方式推進落實《旅游法》,最后是促進了旅游業發展,還是導致業界和消費者的雙重怨言、損傷了旅游業的元氣?我們需要等待結果。
                但我們是否能提前分析一下,在法理解讀和執法標準上,可能會出現什么問題?我們單純從經濟學角度(公共選擇理論)來探討可能發生的問題,我們當然都不希望發生以下的情形:
                政府失靈(government failure):政府由于對非公共物品市場的不當干預而最終導致市場價格扭曲、市場秩序紊亂,或由于對公共物品配置的非公開、非公平和非公正行為,而最終導致政府形象與信譽喪失的現象。這是微觀經濟學中“公共選擇理論”對于政府失靈現象的一般性描述。在中國旅游經濟這20年來,政府對市場的干預不是太多了,確實是太少了,前文所敘的“市場失靈”現象就與此有關。《旅游法》的出現,體現了政府對旅游業負責任的介入和推進。但在執行過程中,地方行政部門由于落實措施不到位或理解上出現偏差,也有可能造成某種“政府失靈”現象。
                政府失靈的主要類型有:
                一、政府行為的內部性
                政府由官員隊伍組成,其成員和團體都具有各種動機、目標與利益,同時,政府成員具有的強權或優勢為其實現這些起到了推波助瀾的作用,使得“政府內部性”成為政府的一個體制特征。所謂“政府內部性”又稱政府自利性,是政府失靈的一種基本的或體制性的形式。
                權力創租與尋租,不能說是廣義上的政府所為,但確實是一小部分官吏的本能。公共選擇理論認為,政府管制力量通常會達成行業或標準的制定(現在就是旅游法地方執法標準的制定)、特許經營的形成(比如對某些國有大型企業的法外保護)、產品定價(所謂最低保護價的出現)等。政府成員還可能以管制為威脅,出臺有損企業的行政及處罰規定,從中抽租(常見于基層干部),不過這也將存在極大的政治風險。
                政府擴張是另一種表現形式,將涉及機構、財政、管轄等多方面擴張,甚至獲取非本部門、非政府職能。“公共選擇理論”認為,由此造成的多頭管理可能導致扯皮與責任分散,甚至導致政府成員(尤其基層)集體冷漠或責任缺失,官僚主義教條主義盛行,懶政意識泛濫,一刀切主義轉嫁風險等。凡此種種都將損失市場機會。
                二、政府行為的外部性
                政府行為必須對干預對象產生外部影響;政府行為需要財政支撐,即存在外在成本;政府行為的外部影響與外在成本就是“政府行為的外部性”。
                當政府干預達到了目的,且收益超出了政府行為的外在成本時,即表現為正外部性。反之產生了負面影響即沒有達到干預目的,即表現出負外部性(比如之前長期治理零負團費未果)。政府行為的負外部性是一種政府失靈,政府行為的正外部性也可能是一種政府失靈。政府行為的正外部性雖達到了干預目的,但未達到帕累托最優狀態,甚至可能引發更多矛盾或利益沖突(比如目前在旅游法實施后有可能遇到的問題)。
                公共選擇理論認為,政府行為的外部性導致的政府失靈存在三種可能:一是政府行為沒有達到干預目的;二是政府行為雖然達到了干預目的,但因此產生的收益不足以彌補政府行為的外在成本;三是政府性政府行為達到了干預目的,但卻犧牲了其他人過多的利益,存在帕累托改進余地。這第三種狀況,就是我們現在要研究的,旅游法初期落實過程中,是否將存在的“政府失靈”。
                三、政府特許經營及政策偏向性
                出于統籌考慮,政府往往采用政府特許經營模式或政策偏向,將部分細化市場的經營權和偏向性授予少數企業。如出境游特許經營權,以及在《旅游法》執法過程中給予少數國有企業違規的緩刑和容錯權利等。這樣做的結果具有排他性與壟斷性,弱化行業競爭,造成社會福利損失與政府失靈。
                四、信息不完全和不對稱
                政府對社會失靈與市場失靈進行干預時,存在信息不完全和不對稱困擾。一是政府較難掌握真實的社會需求與供給,二是干預活動本身存在信息不完全和不對稱問題,包括信息量不足、質量差與傳播渠道不暢等問題。信息不完全和不對稱可能導致政府決策失誤、執行不力與監管失當。目前在《旅游法》貫徹落實階段,也存在同樣的問題。企業與政府之間,地方與中央之間,都存在某種信息傳播不暢、信息真實度存疑的問題,如果想讓政府在發展旅游業的每一步都能做出正確的指導,業界應該主動與政府溝通,提供真實而有效的信息。
                另外還有政府被企業俘獲等其它較次要的類型,在此就不再贅述。
                公共選擇理論認為,政府活動的結果未必能完全校正市場失靈,某些政府活動本身也許就有問題,甚至會造成更大的資源浪費。我們在此探討的,未必一定將會發生,但公共選擇理論確實能夠提供給我們一套自我檢驗的標準。
             
            轉變行業管理觀念
                中國政府的行為模式取向,正由原來的政治型、管理型,轉變為民主型、服務型。當前在中國的政治現實中,上述“公共選擇理論”指出的有關政策失誤因素大量存在,科學決策及有效實施依然困難重重。
                由于經濟發展是一個連續的過程,不同模式的政府行為也不可能在時間上截然分開,政府在管理經濟中,很容易將計劃經濟體制下的行為模式,簡單移植到市場經濟體制中去。傳統政府體制的根本弊端有很多,比如說,政府計劃缺乏精確度和科學性;地方之間與部門之間的相互隔絕等。其實,這些弊端都是過度集權的政府體制的必然產物,因此,單純改變舊體制下的具體操作程序和環節,無助于問題的解決。
                政府失靈不是問題,問題是應該怎么辦?
                為了更有效發揮政府管理的作用,矯正在一些領域的政府失靈現象,基于“公共選擇理論”的分析和建議,政府及成員需要轉變觀念,摒棄傳統計劃體制下形成的“政府萬能”意識,正確認識政府干預經濟的作用。不能片面夸大某一種行政命令或法律機制對市場的作用。在發展經濟或執法監管的過程中,把握好干預限度,確定干預內容、范圍和手段,發揮市場機制的主體性作用和政府干預的補充性作用。
                零負團費是歷史遺留問題,是經過二十年的運營發酵而形成的。單純依靠一部行業法律,并以行政部門執法,不可能于一朝一夕解決問題,不可能畢其功于一役。不管是政府還是企業,可能都要從心態上做好“打持久戰”的心理準備。
                解決零負團費頑疾,根本的方法并不是整治企業行為,而是改良出現這種企業行為的環境和土壤。就好像解決索馬里海盜問題,核心并不是把海盜抓光,而是改善當地經濟,讓當地民眾的生活水平提高,民生得到保障,才會消除海盜生長的土壤環境。不然的話,哪怕動用了全世界海軍的力量,不也照樣抓不完索馬里的海盜嗎?這就是“官兵捉強盜”的根本方法和原理。
                零負團費的生存土壤,就是消費市場的“信息不對稱”造成的。《旅游法》的貫徹執行,應以宣傳為主、執法為輔。這應該是政府行為的主要線索。借鑒港臺地區整治零負團費的經驗,單純依靠執法,并不能徹底鏟除零負團費,就如“官兵捉強盜”的游戲,政府說不能惡性殺價、不能搞商業賄賂,但某些企業總能找到規避的方法。臺灣觀光局曾經懲罰或封殺過一些旅行社,香港廉政公署也以商業賄賂罪查封過謝瑞麟,但其效用頂多只能維持三兩天。
                又比如《旅游法》所說“不得指定購物”,那如果把游客放在某景點或酒店,旁邊就是某購物店呢?或者帶游客上廁所,旁邊就是特產店呢?或者干脆到某條大街上,兩邊不是老佛爺就是巴黎春天呢?雖然政府心知肚明,知道企業想干什么,但總不至于不讓游客吃飯、上廁所及逛街吧?這也是一種“政府失靈”的具體表現。
                很明顯,政府只依靠單純的行政執法,難免走回前20年的老路。而根本的治理方式,需從消費者那里下手。“信息公示制度”的形成將刻不容緩;消費者權益保障的方法,需在各種媒體和廣告上大力宣傳。只有消費者不去購買超過合理利潤的貨品,不去參與藏匿暴利的自費項目,才能從根本上消除零負團費的土壤。
             
            提高執法精準度
                公共選擇理論指出的“政府失靈”存在的幾種可能中,政府行為達不到干預目的是其一,這可以用來解釋前20年旅游管理部門對零負團費的治理;其二是,政府行為達到了干預目的,但卻犧牲了其他人過多的利益,存在帕累托改進余地。這或許就是未來將會發生的問題。
                旅游行業管理人員(尤其是基層)目前的行為模式,有很少一部分已經出現“政府失靈”的先兆。有些省份旅游行業管理人員在組織學習《旅游法》之后,居然私下表態:大家別干了。這是一種集體冷漠或責任缺失。有的行管人員刻板解釋條文,沒有從旅游法保護消費者權益的根本主旨上動腦筋,罔顧行業發展的健康承接性,哪怕旅游市場大幅下滑都拿《旅游法》頂著,這是教條主義和官僚主義作風作祟。還有一些人懶政意識泛濫,用一刀切主義轉嫁行政管理風險等等。
                如果從《旅游法》的主體精神“保護旅游者和旅游經營者的合法權益”著手,再來看旅游法的執法標準,可能就會覺得困難更大。抱著對旅游業負責任的態度,提高對旅游法精神的理解程度,提高執法精準度,將成為政府人員不得不做的事情。
                比如,法律規定“不得指定購物店”,是否就不能解讀為“不能購物”?不能教條到規定連王府井、東方廣場那樣的公眾購物店都不能寫到行程里?法律規定“不得自費”,那是否游客旅游時連跳個“水上降落傘”都不行?(因為即使含進行程里也不合理,老年人不能跳,這就有“一刀切”的嫌疑了。)法律規定旅游團必須安排全程領隊,但地方執法者是否就不能解讀為,連自由行都需要按條文規定派個領隊吧?這種笑話真的存在,大家都在某些省份看到了。法律規定允許企業與消費者協商,但解讀者是否不能自建悖論,凡是涉及購物和自費都屬于不能協商之列?說實在的,這樣的解讀實質上已經違反了上行各法了。
                政府人員提高《旅游法》執法精準度,將是全體業者及消費者的福祉,但這必須建立在高度的社會責任感和歷史使命感之基礎上的。最大限度地減少政府行為的任意性及隨意性導致的市場不公與蕭條,甚至塑造行業信心、維護行業穩定,提高公共政策制定和執行的質量,需要政府和行業頂層設計人員的智慧。
             
            結語
                至于“政府失靈”現象是否將會發生,或者說政府失靈導致的雖達到了干預目的(整治了零負團費),卻造成了更多的利益犧牲,應該很快就能在社會上體現出來。現在最重要的工作,就是要維護行業穩定、建立業者和消費者信心。絕不允許旅游業者因信心不足而離開崗位,造成人才流失或出現群體事件;也絕不允許出現旅游者喪失信心,轉向抑制消費或轉向境外報名參團旅游;哪怕旅游者更多轉向了自由行,那也將是對我們行業管理的一種否定。旅行社就這點包團旅游的活路了,難道還要把它管沒了嗎?
                為消除零負團費,《旅游法》的貫徹落實以及執法工作,只是萬里長征的第一步;單抓條文解釋以及執法,只能陷入左右為難的執法困境。若想真正根除中國旅游者消費市場中的零負團費現象,必須同時展開艱苦卓絕的、長期化、持久性的政策宣傳、信息公示和市場引導工作。
                根子在消費者那里,說的還是那句老話。
             
             
                                                         海外國際董事長
                                                         中國旅行社協會副會長
                                                         宋斌
                                                         2013-09-09
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